Reforma Tributária Para Quê?

22 out Reforma Tributária Para Quê?

O melhor sistema tributário é aquele que quase passa despercebido por pessoas ou empresas. É claro que deixar um pedaço de nossa renda para o Estado ou ter que pagar mais pelos produtos e serviços que consumimos não é algo irrelevante. Mas, o importante é que isso seja feito da forma mais neutra, transparente e simples possível.

Quando falamos em neutralidade, queremos dizer que o sistema tributário não deve afetar as escolhas de produção das empresas ou de consumo das pessoas. As empresas não podem decidir por construir prédios com paredes de alvenaria ao invés de blocos pré-moldados porque a tributação, naquele caso, é menor. As decisões empresariais devem ser tomadas com base em critérios de eficiência, o que resulta em melhor qualidade e menor preço ao consumidor.

No Brasil, a tributação afeta indevidamente as escolhas o tempo todo. Além disso, também estamos longe de poder afirmar que nosso sistema tributário é simples e transparente. Ou seja, definitivamente, a tributação por aqui não passa despercebida.

Além da percepção generalizada sobre alta carga tributária e baixa qualidade dos serviços públicos, há um consenso de que o sistema tributário brasileiro é confuso e precisa de reforma. As pessoas não sabem quanto, como e para quem pagam impostos.

Para entender ao menos uma parte dos nossos problemas, precisaremos nos concentrar em alguns tributos e suas principais distorções.

Em geral, tributos são cobrados sobre renda, consumo, propriedade e folha de salários. Existem melhorias a serem feitas na tributação de todas essas bases. Temos problemas de concentração de renda, talvez tenhamos espaço para aumentar os tributos sobre propriedade, incluindo heranças, e também temos que resolver a reforma da previdência para organizar a tributação sobre a folha de salários. Mas, hoje, vamos nos concentrar nos problemas da tributação sobre o consumo, dado o consenso de que existe complexidade e ofuscação insustentáveis por aqui.

Tributar o consumo significa cobrar uma parcela adicional no preço dos produtos e serviços que compramos, parcela essa que deverá ser entregue ao governo. Embora o imposto sobre o consumo seja pago pelas pessoas que consomem os bens e serviços, ele é cobrado das empresas por questões de eficiência da administração tributária.

Essa cobrança pode ser feita de duas formas. Uma delas é aquela utilizada pelos Estados Unidos. Por lá, o imposto é cobrado apenas das empresas quando vendem aos consumidores finais. Esse modelo, entretanto, permite muita evasão tributária, já que está concentrado no varejo, com muitas operações a serem fiscalizadas.

Não é por acaso que a maioria dos países, desenvolvidos e emergentes, adotam modelo alternativo, conhecido por IVA – Imposto sobre Valor Adicionado. Por meio deste método, o imposto é cobrado sobre o valor adicionado por cada empresa em cada etapa de produção e circulação de bens e serviços.

Um exemplo ajuda a entender:

Uma indústria de automóveis não começa sua produção do zero para fabricar um carro. Ela adquire de outras empresas muitos insumos e máquinas. E tudo o que foi produzido por terceiros sofreu a tributação pelo IVA quando da venda para a indústria de automóveis.

A indústria de automóveis, ao adquirir pneus, chapas de aço, tintas, estofados, equipamentos eletrônicos etc., pagou o preço desses produtos com uma parcela adicional correspondente ao IVA. O carro também sofrerá a incidência do imposto, mas dele deve ser descontado o valor do IVA já pago quando da aquisição dos insumos e das máquinas. Desta forma, a indústria automobilística paga imposto apenas sobre o valor que efetivamente adicionou ao automóvel. O desenho abaixo ilustra essa sistemática:

Se o IVA é implementado adequadamente, o total dos impostos cobrados em cada etapa da produção de bens e serviços é igual ao imposto pago apenas na venda ao consumidor final. Usando este mecanismo, nada além daquilo que demonstra a Nota Fiscal ao consumidor final representará o tributo sobre o consumo. E quem paga integralmente este imposto é o comprador dos bens e serviços. As empresas devem ser apenas agentes arrecadadores.

Mas, no Brasil, não é bem assim. Por aqui temos cinco tributos que, de um modo bastante confuso, tentam incorporar algumas poucas características do IVA.

Três deles são cobrados pela União (o IPI, o PIS e a COFINS). Nenhum deles adota a sistemática plena de créditos conforme demonstrado no exemplo anterior. O IPI incide apenas sobre a indústria, o que significa que os produtos vendidos pelo supermercado não terão como demonstrar a incidência desse imposto. Ele foi cobrado da indústria, compõe o preço dos bens, mas por não chegar até o varejo impede que o consumidor saiba que está pagando. O PIS e COFINS, equivocadamente tributos entendidos como pagos pelas empresas em razão de seu confuso design legal, também estão embutidos no preço dos bens e serviços e não são demonstrados na Nota Fiscal ao consumidor.

O quarto tributo sobre o consumo é cobrado pelos Estados. É o ICMS, que incide sobre as mercadorias, a energia elétrica, os serviços de telecomunicação e alguns serviços de transporte. Embora visível na Nota Fiscal, raramente o percentual demonstrado é compatível com o imposto que efetivamente compõe o preço. Isso porque, além de ser um imposto estadual e que, portanto, pode ter variações entre um Estado e outro, existem múltiplas alíquotas, regimes especiais (como a substituição tributária) e uma quantidade enorme de benefícios fiscais dados ao longo da cadeia de produção, o que torna impossível a demonstração do ICMS efetivamente incidente sobre os bens. Além disso, neste imposto também não se aplica a técnica da não-cumulatividade de forma adequada, fazendo com o tributo pago pelos próximos elos da cadeia incida novamente sobre aquele já pago pelos anteriores. E, obviamente, o preço dos bens aumenta em razão dessa prática.

Por fim, existe o Imposto sobre Serviços (ISS), cobrado pelos Municípios. Embora haja uma legislação mais uniforme comparativamente às 27 legislações do ICMS, há alguma confusão também por aqui. Discute-se, por exemplo, para qual município deve-se pagar o imposto: onde está localizada a empresa ou onde está localizado o consumidor? Mas, o mais grave, é entender quando há a incidência do ISS ou do ICMS em casos fronteiriços. Na área da tecnologia, por exemplo, existe muita confusão sobre a incidência de ICMS ou de ISS sobre os softwares, o que representa um entrave para o desenvolvimento e a inovação no Brasil. Atualmente, Estados estão cobrando o ICMS e os Municípios, o ISS.

A falta de convivência entre os cinco tributos e a má qualidade do desenho legal que orienta as suas cobranças permite que o governo aumente a carga tributária (ou reduza para algumas empresas) sem que o consumidor saiba que está pagando mais ou favorecendo determinado setor.

Um sistema de tributação sobre o consumo como o nosso induz à equivocada visão de que tais tributos são pagos pelas empresas e, portanto, caberia a cada uma delas controlar politicamente o Estado no que diz respeito ao tamanho da carga tributária. Embora a incidência legal do imposto se dê sobre a empresa, quem efetivamente o está pagando é o consumidor, por meio de preços maiores.

De um lado, a confusão na apuração e pagamento desses tributos traz consequências para as empresas: burocracia e custos para além do razoável, além de longas e caras discussões com as administrações tributárias da União, dos Estados e dos Municípios. De outro lado, essa mesma confusão ofusca a visão dos consumidores, impedindo o exercício concreto da cidadania. Não falta educação fiscal, falta racionalidade do sistema tributário.

Embora o Brasil tenha suas particularidades, não há razões para não termos um IVA por aqui, como no restante do mundo. As características desse imposto, modernamente chamado de imposto sobre bens e serviços, são compatíveis com qualquer economia, até mesmo com a economia digital. Não existem impedimentos para que ele: (i) incida sobre o consumo em todas as suas formas (bens, serviços, direitos, intangíveis etc.), tornando a tributação isonômica e neutra para as empresas; (ii) seja totalmente não-cumulativo, permitindo-se o crédito integral do imposto pago nas etapas anteriores, inclusive no caso de exportações, quando não deve haver incidência; e (iii) tenha uma alíquota igual para tudo que é consumido, evitando custos desnecessários com classificações de bens ou serviços em alíquotas menores ou maiores.

A migração dos nossos atuais confusos cinco tributos sobre o consumo exige transição para as empresas e para os governos. É claro que os governadores e os prefeitos precisam poder gerir suas receitas e despesas com autonomia, não dependendo de um só tributo que seja cobrado pela União. Mas existem mecanismos que permitem isso e eles foram desenvolvidos na proposta do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Mais detalhes sobre a proposta estão no site do CCiF.

Com isso teremos uma regra de tributação igual para todos. Adotando um bom modelo de transição com autonomia de Estados e Municípios, a tributação sobre o consumo no Brasil será mais simples e, portanto, mais transparente. O conhecimento sobre a efetiva carga tributária embutida em cada bem ou serviço, ou seja, saber que cada bem ou serviço adquirido sofre um adicional de 20%, por exemplo, de IVA, permite a inclusão do cidadão na discussão sobre carga tributária e sobre o Brasil que queremos.

Antes de simplificarmos o sistema tributário para entender que carga tributária nós pagamos, não é possível avançar no debate sobre os gastos e o papel do Estado no desenvolvimento econômico e social.